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    从嵌入式治理到分类管理

    ——宅基地制度变迁回顾与展望

    刘 锐  贺雪峰

    要:宅基地利用具有高竞争性低排他性,其资源属性与“公共池塘资源”类似。一般农村宅基地的财产属性不高,宅基地的社会属性仍发挥作用。政府保障集体治理空间,调动集体治理的积极性,加强集体治理规范建设,契合“公共事务治理之道”,能够实现宅基地的制度效率。问题是,当前一般农村宅基地管理,过度强化地方政府责任,与集体治理框架不相一致。当宅基地功能被忽视或被乱用,农民增长的诉求得不到满足,宅基地政策越多越细,宅基地问题就越难解。我们应立足宅基地属性,创新基层治理制度,提高宅基地管理水平。

    关键词:一般农村;宅基地制度;公共池塘资源;基层治理

    一、问题与进路

    学科视角下的宅基地资?#20174;?#22235;重属性,分别是自然、经济、社会、制度属性。其中哪类属性占据主导地位,不仅看利用活动还看制度规定。自有“宅基地”概念以来,相关制度不断变迁,但宅基地制度目标没变。经济变迁对不同农村宅基地影响不同,一般农村宅基地的财产属性较弱社会属性较强。我们应立足宅基地属性,提高宅基地管理水平,实现宅基地制度效率。

    (一)问题提出:宅基地制度之争

    农村宅基地制度是中国特色土地制度之一,对于保障“居者有其屋”和维护社会稳定,发挥着不可替代的基础性作用。宅基地制度近期颇受关注,既与征地制实践的问题有关,也与耕地保护红线政策有关。我们根据研究内容的不同,将宅基地制度研究?#27835;?#20004;块:

    一块是宅基地的产权视角研究。相关研究认为,宅基地处分权、收益权的缺失,是宅基地隐性流转的根源。只有实现两类土地同价同权,实行宅基地的用益物权改革,建立竞争?#34892;?#30340;土地市场规则,才能彻底解决宅基地管理问题。[1]相反的观点认为,开禁或变相开禁宅基地交易权利,只会满足强?#35780;?#30410;群体的诉求,对维护农村社会稳定、推动城乡经济发展,有百害而无一利。发达地区开禁宅基地交易的教训,警示我们应重视多数农民居住权益,完善管理制度而非改革产权制度。[2]

    一块是宅基地的管理视角研究。相关研究认为,当前小产权房的屡禁不止、征地冲突的愈演愈烈、城乡建设用地的双扩大,?#24471;?#23429;基地管理制度有问题。?#25381;行?#25913;土地管理法,强化农民的土地权利,建立宅基地复合所有制,才能?#35270;?#24066;场经济发展。[3]相反的观点认为,宅基地管理主要是?#38469;?#32780;非体制问题,管理制度改革应与土地公有制相契合。深入清理两类农村宅基地问题,会发现管理制度改革缺乏现实依据,决策者应稳步推进改革、完善宅基地管理制度。[4]

    上述研究存在三方面不足:一是应然探讨多于?#31561;环治觥?#19981;少研究以产权明晰为立论起点,以充分交易和经济效率为目标,对宅基地利用问题?#27835;?#19981;全面,价值预设强。二是实证研究与理论?#27835;?#20004;张皮。城乡经济发?#39038;?#24179;不同,土地商品化程度有差异,只探讨商品化程度高的宅基地,?#34892;?#29255;面。三是宏微观?#27835;?#22810;中观研究少。宅基地利用问题的出现,既可能?#20174;?#20135;权制度不?#35270;?#31038;会现实,也可能?#20174;?#31649;理制度不?#35270;?#20135;权现状,[5]非?#24605;?#24444;考察缺乏中观视野。我们应全面深入?#27835;?#23429;基地利用问题,立足宅基地属性探讨提高其效率的路径。

    (二)研究路径:宅基地制度效率

    伊利·莫尔豪斯认为,土地的自然属性包括不可移动性、区位?#36866;?#31243;度及土地的耐久性。[6]不可移动意味着当土地参与利用活动,附着于土地上的利益不是均衡的。我们根据土地级差收益差异,将农村?#27835;?#20013;西部一般农村、沿海发达和城郊农村。人们是将宅基地当作社会的一部分还是脱嵌于社会的资产,取决于经济发展带来土地商品化性质。当宅基地主要服务于农村生产和生活,宅基地交易价值和比率不清楚,交?#23383;?#35201;不遵从个人利益计算,宅基地财产属?#21592;?#29616;弱,我们就称其为一般农村。宅基地财产属性不高,意味着宅基地不是财产,我们应依据宅基地具体属性,结合宅基地的制度结构,制定契合的资源管理制度,以实现宅基地的制度效率。

    一般农村宅基地制度,主要解决两大问题,一是贯彻一户一宅原则,保障村民居住权益;二是集约利用宅基地,保障耕地动态平衡。从利用?#23884;?#30475;,占用特定位置的宅基地建房,意味着他人不能再占该位置,优越的位置会带来村民间竞争。另外,村民建房过程对邻居不排他,若房屋建得过高、房屋间距过窄、?#28872;?#21344;用土地,会影响通风、排水、采光、过路等,相邻者就会与建?#31354;?#36215;争执。按?#21344;?#23450;的村庄规划建房,扩大宅基地的正外部性,是居住?#34892;?#30340;应有之义。另外,村民建房要在村社内完成,集体成员有权获得宅基地,非集体成员无权占用宅基地。如果不合理分配宅基地,保障集体成员应有权益,村民就不会集约利用土地,甚至可能占用耕地建房。再者,集体范围的宅基地总量有限,如果不收回超占和废弃的宅基地,人口增加将带来宅基地的不断占用,最终形成“公地悲剧”。依据奥斯特罗姆的定义,公共池塘资源是由多个个人或企业使用的,他们的使用不对公共资源?#20302;?#22806;的环境产生重大影响,但在?#20302;?#20869;部排斥潜在受益者的成本高。[7]从宅基地制度的双重目标、以集体为宅基地分配单位、利用的高竞争低排他特点,我们借鉴奥斯特罗姆的类?#31361;?#20998;,将宅基地资源看作“公共池塘资源”。

    宅基地资源易与公共产品混同。不少研究从土地资?#20174;?#38480;性,及其保障粮食安全的?#23884;齲?#35748;为应加强耕地的国家保护。理由是理性个体为了自私利益,会想尽办法占用公共的东西,由此带来抢占的矛盾,及耕地资源的被损坏。因此,必须建立强大的中央政府,实施对宅基地的绝对公共控制。问题是,既使集中控制、加强监管、惩罚有力,科层制链条过长本身带来的信息?#26082;?#24615;差,亦使耕地保护导向的宅基地管理效?#23454;汀?/span>

    宅基地同样易与私人产品混同。不少研究认为,可?#36234;?#22303;地资源?#27835;?#20004;半,一半作为耕地资源被强制保护,一半作为财产资源被自由使用。只要完善用途管制制度、建立土地发展权利,可以兼顾土地利用的公平与效率。自然资源产权类型的变迁,一看资源属性二看经济发展。当宅基地作为居住用地利用,利用过程就天然具有外部性,宅基地产权属性很难被改变,建立新市场新制度交易费用高。

    为深入?#27835;?#19968;般农村宅基地现状及问题,探讨实现宅基地效率的治理方案,我们于20143-7月,对鄂中、皖北农村进行全面调查。调查采用深度访谈和实地观察收集资料的方法,访谈对象包括县国土?#33267;?#23548;,乡镇分管领导、主要涉农部门负责人、在任和离任村干部,普通村民等。为避免将两类农村宅基地混同讨论,本研究只探讨一般农村宅基地制度实践,选取鄂中金村和皖?#24444;?#26449;作考察对象,聚焦相关制度变迁对宅基地利用的影响。

    二、宅基地的嵌入式治理及变迁

    根据奥斯特罗姆的多层次?#27835;?#26041;法,我们将宅基地制度?#27835;?#19977;个层次,分别是国家层次、集体层次、农民层次。要对作为公共池塘资源的宅基地?#34892;?#31649;理,除了区分“国家层次”和“集体层次”以保障宅基地的供给和利用边界,更重要的是在供给与占有间形成一致协议。“国家层次”决定正式地权及管理制度,“集体层次”?#33539;?#31038;会产权及治理机制。当宅基地产权结构变化不大,宅基地利用问题出现,主要?#20174;?#31649;理制度变迁。

    (一)嵌入式治理制度的形成

    依照宅基地资源的产权类型,宅基地供给单位是有边界的。在由个体构成的集体组织中,只要集体成员达成社会合约,就能实现宅基地的利用效率。事实上,在正式宅基地制度出台前,农村普遍存在非正式规则。如在传统浙北农村,房屋间弄堂长期保持2米,若是违反会遭遇集体谴责;在鲁东农村,同排老房子地基相对整齐,村民?#21040;?#39640;了引起邻里矛盾;在赣西北农村,宗族成员均不会在祠堂所在地基上建房,说会影响?#26131;?#20852;旺损害自?#20197;?#21183;。宅基地非正式使用制度,依托生态环境和社会环境,虽不乏封建迷信因素,却能克服利用外部性。

    新中国成立后,我国曾短暂实行宅基地私有制,但很快向土地公有制度过渡。1958年颁布《高级农业合作社示范章程?#32602;?#23429;基地利用被纳入管理,宅基地的处置权受限制,家庭的生产功能被剥离,宅基地被作为生活资料。但是,由于当时的社会生产力水平低,宅基地非正式规则仍发挥作用。1958年通过的《关地在农村建立人民公社的决议?#32602;?#35268;定“农业社的生产资料如农村土地,生活资料如自留地全部划归人民公社所有”,超大规模人民公社破坏了集体治理边界,带来宅基地和农地使用的低效率。1962年出台的《农村人民公社工作条例修正草案?#32602;?#20174;三个方面建立农村宅基地利用规则:一是确立了“三级所有、生产队为基础”的农地制度,标志着国家?#28304;?#32479;地权边界的认可;二是规定“社员新建房屋的地点,要由生产队统一规划,尽可能不占用耕地”,标志着村社主导的宅基地分配和管理制度确立;三是规定“成员可以耕种由集体分配的自留地……自留地生产的农产品,不征收农业税,不计?#24443;?rdquo;,标志?#21028;?#20892;家庭生产功能的部分恢?#30784;?/span>1963年出台的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知?#32602;?#35268;定“社员需要新建房?#32622;?#26377;宅基地?#20445;?#30001;本户申请,经社员大会讨论同意,由生产队统一规划,帮助解决,社员新建宅基住宅占地无论是否耕地,一律不收地价”,通过明确宅基地取得方式,村民居住权益得到保障。

    经过集体化改造,有的生产队与自然村重叠;有的自然村人数多地方大,被生产大队或生产小队分割;有的自然村人口和地域规模较小,于是几个自然村构成一个生产队。不论哪种类型,制度建构及共同生产生活实践,使自主治理单位落在村社一级。调查的皖?#24444;?#26449;,地处黄淮海平原,人地关系自古紧张,土地耕种价值高。集体一方面按中央政策分配自留地,一方面实施“宅田合一”的土政策,“宅”即宅基地,田“即”大田地。具体办法是,生产队将土地划?#27835;?#20960;个等级,将地力差的土地作为宅基地。如果农户有闲钱想多占宅基地,就要扣除同等面积的自留地。生产队长为了节约用地,要求新建房屋成一条线。村民为了利用自留地,注意节约土地建房。

    调查的鄂中金村,地处江汉平原边缘,人地关?#21040;?#20026;松散。生产队在乎扩大耕地面积,对挖潜自留地积极性不高,自留地主要作为宅基地用。特殊时期如农业学大寨盛行?#20445;?#37329;村积极响应中央精神,提出“筛子大、扁担长、都要种?#32454;?#21629;粮”口号,积极动员改荒地为旱地?#36864;?#30000;,对农民建房进行主动管理,要求新建房屋高度一致,外观及朝向整齐划一,如果出现超占宅基地情况,生产队一律无偿收回。1978年出台的《农村人民公社工作条件(试行草案)》提出“按照有利生产、方便生活、合乎卫生、尽量不占耕地的原则”,“做出建设?#29992;?#28857;的统一规划”。金村更?#29992;?#30830;地实施集中居住,由生产小队与大队进行协商,统一规划后要求凡搬迁到?#29992;?#28857;的村民,必须按照一户一宅原则退出老宅基地。经过多年引导规范和农民自愿搬迁,不仅避免了大拆大建的矛盾,老宅基地大多复垦为耕地,村庄居住环境得到明显改善。

    人民公社制度实践存在不少问题,但在宅基地管理上是?#34892;?#29575;的。生产队被界定为宅基地供给单位,与一般产权组织有较大不同。个体与集体不是零和博弈关系,监督?#22270;?#21169;无法进行绝对化区分。之所以出现宅基地利用的高效率,?#20174;?#23429;基地产权与治理单位契合。生产队是个熟人社会,人们相互知根知底,在缺乏流动的条件下,村民会有长?#23545;?#26399;。集体与农民的博弈是重复的,违规占地的监督成本低。同?#20445;?#20316;为国家赋权的组织,生产队嵌入熟人社会,要受到非正式关?#20302;?#32476;?#38469;?#22914;果生产队违规分配宅基地,集体的舆论谴责会加以规范。由此,当上级政府调动集体治理积极性,正式地权与社会产权边界的一致,使得无论集体还是农民均遵守合约。自主治理机制的形成,带来宅基地利用高效率。

    (二)嵌入体制的变迁及问题

    从事宅基地管理的村社集体并不是处在真空中,它要受选择规则及乡镇治理制度和任务的影响。1970年代末人民公社制度解体,土地所有权与使用权相分离。尽管分田到户后的农民仍要缴纳税费,但“交够国家的、留足集体的、剩下是自己的”,激励效果要大于交够国家的、剩下的收益生产队均分的体制。小农家庭生产功能的完全恢复,一方面调动了农户生产的积极性,一方面带来高涨的宅基地诉求。据相关数据统计,1978-1979年全国农村建房总计4亿平米,相当于前20年农房建总量的1/41980年的建房量高达5亿平?#20303;?/span>[8]宅基地占用面积的飙升,带来乱占滥用耕地的情况,及无规划带来的建房纠?#20303;?/span>

    宅基地管理有三个层次,一是控制农村宅基地扩张,二是构建新型居住秩序,三是实现宅基地高效利用。它有赖治理单位与产权单位相契合,产权治理组织的积极?#21592;?#35843;动。但是,1980年代后宅基地管理制度发生了较大变化。按照1982年的《土地管理法?#32602;?#20892;村土地由五级政府分块管辖,职能部门要服从同级政府管理。1986年国家土地管理局成立,各级政府随之成立土地管理部门。尽管乡镇建立专门的管理组织,日常宅基地管理仍以村社为主。按照1988的《村委会组织法?#32602;?#29983;产小队不再是法定宅基地管理单位,生产大队成为最基层宅基地管理单位。宅基地审批、规划、管理等权力的相对分散,要求乡镇政府、建设、国土部门与村组织协同。一般情况下,村组织会赋权给村民小组,注意维护小组长的权威;小组长主要利益和关?#20302;?#20840;在村,要求他在做决策时遵从公共利益;只要小组长批准宅基地不越界,尤其是没有触碰到国土管理红线,上报给村组织和政府的申请,多会得到批准。对不遵守宅基地规则者,小组长可利用面子或人情,通过做工作促成其同意,对耍蛮斗狠不配合的村民,小组长会上报给村组织,由两级干部共同做工作,若少数村民仍固执己见,村组织可以利用分配权,对后续村民待办的事务,进行拖延或不予理睬,从而迫使村民最终同意,保障宅基地的利用效率。

    与金村相隔不远的另一村,村集体为集约利用土地,1984年制定建设规划。村组织放权给村民小组,由小组长召集村民协商,根据小组的地理环境,制定出建设规划图样,再由村组两级协调规划,报政府部门核实规范。村组两?#26029;?#23454;施调地,预留可分配的宅基地,再按?#23637;?#21010;公平分配,房屋建设纠纷因此较少。类似的集体规划管理模式,在皖北农村同样有展现。如在宿村,分田到户后,村组出于耕种方便的考虑,全村统筹设置几个居住点,然后继续推行“宅田合一”,即宅基地和耕地分配相挂?#24120;?#20961;是村民多占宅基地的,从机动地中分得的耕地,自动减少多占的部分,反之亦然。村民为了增?#37038;?#30410;,希望多?#20013;?#22303;地,一般不多占宅基地。

    但是,该时期的乡村组织,既要完成税费缴纳任务,自己同样有利益诉求,它没有动力提高宅基地利用效率。1994年的分税制改革,造成中西部乡镇财政困局。据国务院发展研究中心2002年的中部三省调查,大部分乡镇政府不能足额?#35789;?#21457;放财政工资,许多乡镇半年时间只发过一个月的工资,“吃?#20849;?#25919;”让乡镇政府的运转步履维艰。[9]乡镇财政?#27835;?#19977;大块,预算内财政,预算外财政和非预算收入。既然预算内财政无法满足需要,乡镇就打预算外收入的主意,收取“三提五统”时增加额度,利用各种职务的便利搭车收费,宅基地管理因此出?#27835;?#39064;。

    金村所在阳镇国土所,1990年代国土人员没有基础工资,要靠收取宅基地费发放。?#34892;?#25919;府领?#21152;?#23433;插亲戚进来,国土所最多时有14-15名干部。所长叶某说:那时的工作经费按人头算,人员工资不归国土所管,所里要多搞经费?#25237;?#25253;干部,进来的干部没有基础工资,只能自己想法从下面捞。当时审批一个宅基地,要收200-300元,最多时收500元。干部为收钱不仅随意批地,而且对违规建房听之任之。

    农民建房不仅需到国土所审批,还要?#37038;?#22478;建部门的管理。城建所负责的规划和建设,面临着与国土所类似的问题。同样在阳镇,1990年代城建人员最多?#20445;?#26377;专职人员14人,聘用人员20多人,利用职权?#23637;?#21010;费,在当时当地很是正常。乡镇主要工作是“收?#27010;?#27454;、刮宫引产”,城建所要围绕乡镇中心工作做好协助。村镇规划因不是中心工作,没有专门的工作经费而被搁置。

    按照村委会组织法要求,乡村两级不是隶属关系而是指导被指导关系,村组织没有义务帮助乡镇政府收缴农业税。乡镇政府要动员村组织收缴税费,必须以利益刺激调动村组织积极性。既?#34892;?#25919;体制下村干部无向上晋升的渠道,直接激励措施是默许村组织以权?#24444;劍?#19968;户多宅、违规建设等,因村组织的滥权迅速扩大,成为一般农村的普遍问题。

    三、宅基地的分类管理及问题

    从逻辑层面?#27835;觶?#22269;家管理宅基地牵涉两个因素,分别是管理意愿和管理能力。前者指国家对宅基地的管理意向及意向强弱,后者指国家对宅基地的具体管理状况。嵌入型治理模式及其宅基地利用效率出现,?#20174;?#22269;家管理宅基地的意向不强。当国家对包括宅基地在内的土地资源越发重视,依靠乡村两级管理又难以实现目标,国家即果断上收基层管理权力,自己走上前台进行土地分类管理。当管理制度偏离宅基地制度目标,宅基地利用将难实现制度效率。

    (一)保护耕地与宅基地利用

    20世纪80年代以来,宅基地占用土地井喷式扩张,引发趋紧的宅基地管理制度。如1982年中央提出“珍惜和合理利用?#30475;?#22303;地”的国策,同年出台的《关于切?#21040;?#20915;滥耕地建房问题的报告》要求,“严格控制占用耕地建房……坚决刹住干?#30475;?#22836;占地建设风”,1985年出台的《村镇建设管理暂行规定?#32602;?#25552;出“?#24418;?#21046;定规划和规划未经审批的村镇,不得随意建设……村镇总体规划由所在镇(乡)人民政府负责编制,村的建设规划由所在村民委员会负责编制”。

    就调查情况看,20世纪80年代宅基地面积的增加,主要与农民的生产生活用地需要,及学校、卫生室、村委会等公共设施建设有关。在金村,集体化时期的宅基地包括屋基地和自留地,分田到户后的宅基地不仅包括屋基地,还包括禾场、堰塘、园圃、菜园占地。主要是农民为增?#37038;?#30410;,扩大了宅基地社会功能,其实,屋基地面积增加不多。以李某为例,人民公社时期,他的主房有60-70平米,他1985年改建房屋,3间主房共80平米,附属房3间共54平米,包括猪圈、厨房、杂物间,但是,?#30001;?#22576;塘、园圃、菜园,宅基地面积达到2亩多。宅基地利用问题的出现,表面看来是农民违规占地、滥用耕地,深层原因是宅基地的管理单位大于产权单位,管理者回应农民宅基地诉求的动力不足。当大部分乡村没制定建设规划,不少村民就自发选址建房,乱搭乱建带来的外部性,引发大量的宅基地纠?#20303;?#20013;央不断发文要求制止违建,只能治标无法疏导诉求,相关政策落实效果一般。

    相较村民自发建设带来的耕地浪费,地方政府违规批地占地更?#29616;亍?#25454;不完全统计,1991-1994年,地方政府应报国务院审批的占地项目1080件,实际只上报202件,不到18.7%[10]1986年出台的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知?#32602;?/span>1986年出台的《土地管理法?#32602;?/span>1997年出台的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》等,均试图严格建设用地的审批管理,制止地方越权审批占地行为,但限于央地间的信息不对称,及地方的强经济发展压力,相关制度的震慑作用有限。据测算,1984-2001年,中国城市数量增加1.8倍,城市人口增加了1.4倍,但城市建成区面积扩大3倍以上,粗放占地成为城市扩张的关键。[11]为提高耕地保护水平,提升农地非农化效率,中央大幅度变改管理制度,它带来宅基地利用方式的变迁。

    1998年的《土地管理法?#26041;?#25105;国土地?#27835;?#19977;类,分别是农用地、建设用地和未利用地,宅基地被归为农村建设用地类型。中央要保障18亿亩耕地红线,需要国土部门实地测量,?#33539;?#32789;地和宅基地面积。金村所在阳镇,2008年进行土地二调,国土人员为?#24605;?#23569;矛盾,根据宅基地的地方性知识,将禾场、园圃归并为建设用地,凡大于400平米的堰塘,就将其做成水面图斑,凡小于400平米的堰塘,就?#33539;?#20854;为建设用地。考虑到自留地在房屋周围,国土人员?#33539;?#20854;为宅基地。由此,不少农户的宅基地有3亩,多的高达8亩。实际多数农户的居住面积不超过200平米,其余是具有生产生活功能的附属地。耕地与宅基地统计数?#20540;?#35823;差,主要是一般农村土地市场化程度低,社会未发育明确土地分类标准。只因统计口径差异,变成宅基地占地过多,及数字上的耕地浪费。

    出于减少建设占地保护耕地的考虑,中央制定偏紧的建设用地计划。农民新建住宅要申请宅基地,需按照土地利用年度计划。尽管国家坚持一户一宅、应保尽保原则,要求地方政府在年度计划指标中,优先安排农转用指标给宅基地。按照2004年出台的《关于加强农村宅基地管理的意见?#32602;?#23429;基地指标与城市扩张占地指标,使用的是上级分配的同一用地指标。若分配的宅基地指标过多,就会影响本地的经济发展。实际上,由上到下层层克扣指标,下发到乡镇一级已很少,乡镇同样要考虑项目落地,农民建房指标因此稀少。按需分配的宅基地制度,因指标少影响分配公平。

    按照《土地管理法?#36820;?/span>44条,“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批?#20013;?rdquo;,及第62条,“农村村民建住宅,应当符合乡(镇)人民政府审?#32781;?#30001;县?#24230;?#27665;政府批准”,农民建房由县级以上政府批准,乡镇政府只发?#30001;?#20256;下达功能,带来两大宅基地管理难题:一是?#35789;?#20065;镇上报农民宅基地要求,每年一次的农地转用审批?#20013;?#30001;于程序复杂、时间过长,农民提出建?#21487;?#35831;后,很难获得及时的批准。当宅基地现实功能迫切,却遭遇行政程序拖延,不少农民会“不批就建”。二是村组织完全丧失管理宅基地功能,对于农民建?#21487;?#35831;的宅基地,?#35789;顾?#21028;断该诉求不甚合理,管理责任缺失使其难有动力制止。村组织的不愿协助造成信息不对称,带来政府管理和审批宅基地盲区。考虑到一般乡镇人手和经费不足,动态巡查和土地执法存在困难,不少县国土局设立土地协管?#20445;?#19968;般由村书记或主任兼任,国土?#32622;?#24180;补贴200-300元,协管员职能是作为线人检举违建。微薄的报酬难以产生正向激励,协管员一般会尽?#21487;?#20030;报以免得罪村民。

    中央为促进土地集约利用,鼓励农村建设用地整理。村社集体要满足农民建房需求,需要盘活存量集体建设用地,对空心化住宅、一户多宅进行调查,制定合理的村庄整治和建设规划。按照奥斯特罗姆的自主治理方案,若村社的共享规范及社会资本强大,能解决制度供给、可信?#20449;导?#30456;互监督问题,[12]多余宅基地的消化和盘活就会比较容易。问题是,1990年代以来,市场经济和大众传?#32564;?#36879;强烈,村民职业和收入多元带来交往差异,村社共同体在内外夹击下?#38469;?#21147;变弱,整治宅基地需要加强赋权和边界保障。而2002年以来的税费改革及乡村体制改革,精减村干部人数、限制村财资源;?#30001;?#20004;工制度瓦解、林权制度改革,机动地被收回,使集体治理能力丧失殆尽,村组织因此遵从“不得罪逻辑”。

    (二)宅基地的城乡联动

    2000年以来,随着城市化、工业化的快速推进,大量农民不仅进城务工,而且自发迁移到城市居住。一方面,农村人口减少没有带来宅基地减少,如何整理废弃宅基地增加耕地面积,弥补城市快速扩张占地问题,成为城乡建设用地统筹议题。另一方面,随着农民收入水平提高,对宅基地要求快速提高,如何引导农民退出宅基地、合理利用宅基地,成为当务之?#34180;?/span>

    依照1998年后的宅基地制度,农民要新建住宅,不仅需要宅基地指标,还需要符合规划要求。鄂中金村所在区县,政府为引导农民集中居住,推动宅基地的?#34892;?#36864;出,曾对一般农村发放调查问卷。政府设计了两套方案,一套是实施村为单位的居住,即全村人口集中到一个点,该居住点既可以是小城镇,又可以是新型农民社区,一套是实施小组为单位的居住,全村最终建设多少个居住点,有赖乡村合作及村民自治决定。两套方案的目标很明显,第一套为更高效投入公共设施和服务,第二?#23383;?#35201;考虑居住点在耕作半径内。对问卷进行统计发现,支?#20540;?#19968;种方案的人较少,支?#20540;?#20108;种方案的占50%,将支?#20540;?#20108;种方案的村民,依据年龄、职业等分别统计,60岁以上的在村老人,对居住的要求不高,不愿折腾迁移住处。40-60岁的村民坚定支?#20540;?#20108;套方案,主要是他们因能力和机遇限制,没能在稍早的年龄顺利进城,对农业的就业和保障功能有?#29616;?#23545;公共服务和设施的便利存在较高要求。40岁以下的年轻人,大多有“跳农门”想法,对第二套方案不认可。从宅基地制度目标看,呼应40-60岁的农民居住诉求,能更?#34892;?#20419;进土地节约利用。该县依照第二种方案实施,5年来拆旧建新矛盾一直少,农民对该类集居满意度高。

    就调查经验看,村民自治导向的集中居住模式,实施成本低效果好无后续问题。但是,要调动集体自主治理的积极性,激活自治制度遵照自治程序,需要要政府尤其是乡镇授权和支持,但是,乡镇政府处于多重任务压力下,没有动力实施宅基地的自主治理模式。首先,中央严控农村居住点规模和范围,要求基层政府按规划审批用地,逐步引导农民向中心村和小城镇集中。[13]如果规划的集中居住点多、占用土地面积大,不仅会挤占有限指标延缓发展,而且与节约用地的大方向背离。其次,一个普通村庄规划的编制,不包括后续的跟踪修改,需费用一般为2-5万元。多数村社没有编制的经费,要以村镇规划主导宅基地管理,需要乡镇加大规划编制预算。但是,后税费时期的乡镇政府,财政拮据状况不仅没有改善,反而更加?#29616;亍?#20065;镇多会选择对中心村进行规划,非中心村的建设规划被有意搁置。有的县乡为了追求政绩,好高骛远地编制规划,大拆大建推“万人社区”,将建设指标落在乡镇周边村庄,将基本农田指标落在偏远农村,非规划区的农民新建、改建因此不合法。

    规划不仅要编制,还要能高效落地。理想方案是,乡村两级合作调整土地,再宣传引导农民在规划区内建房。《土地管理法?#36153;有?#20108;轮?#24433;?#25919;策精神,规定30年承包期内稳定土地使用权,村社集体调整农用地的成本增大。若乡镇?#26085;?#22320;再规划,农民要承担征地费用。若乡镇只规划不征地,村民建房要与人协商。规划建设区因位置优越升值,若被占地农户漫天要价不妥协,在规划区建房要多出?#24335;稹?#38500;此之外,若县乡不加强基础设施投入,该成本就会转嫁给规划区的农民。我们调研的鄂中某中心村,计算“三通一平”和占地费,购买一个宅基地要要10万元,对家境一般的村民形成排斥。因此,占用自家的耕地建房,或者直接在原址改建,或者私下流转土地建房,成为不少村民的选择。

    当政府主导的建设规划模式,因规划编制和实施成本高,加大普通农民的建房负担,如何输入资源弥补该类支出,便成为政府的主要考虑目标。1998年以来的土地管理制度,将用途管制作为主要管理模式。在该模式下,地方需要保护的耕地面积,不低于上?#26029;?#21457;的保护指标,地方发展需要的建设用地指标,不得突破上级分配的指令指标。一方面,中央既难以了解地方需求,又要保障耕地面积红线,就严格控制建设用地规模;另一方面,地方政府有强烈的发展冲动,指标不足可能影响地方经济,中央无意打压地方的行政热情。既然宅基地属于建设用地,城市占用的是建设用地,建立城乡统一的建设用地市场,实现农村宅基地腾退与城市用地增减平衡,就成为中央变迁宅基地制度的主要目标。从早期出台的占补平衡政策,中央严格控制地方建设规模,到中期出台土地置换、指标折抵政策,中央尝试平衡发展和保护的关系,到2006年出台增减挂钩政策,中央积极对准城市发展需要,建立城乡建设用地指标交?#36164;?#22330;,[14]宅基地的建设用地分类越发重要,加大宅基地整治成为统筹重中之重。

    增减挂钩政策的初衷是,通过城市向农村购买建设用地指标,解决农民集中居住面临的公共设施和服务?#24335;?#25237;入不足问题,再以土地指标的平衡助推城市扩张。要使同等财力投入下的拆旧建新项目实施成本变低,就要将宅基地面积大的一般农村作为对象。一般说来,拆除农民老房子的时间越快,集中居住区的占地面积越小,越能节余指标和财政投入。因此,县级主导乡镇实施的增减挂钩政策,规划的集中居住区不仅倾向规模大,而且倾向建设高层住宅提高容积率。制度?#28304;?#25286;大建因城市购买指标,避免了前述中心村镇建设的?#24335;?#30701;缺问题,过度集中居住?#21019;?#26469;新的问题。首先,建新区大多越过耕作半径,集中居住带来农业生产不便,农民举家外出打工引发的空心化,及搭棚子种地带来的违规占用耕地,给后续的政府管理带来挑战。其次,为尽快退出老宅基地获得建设用地指标,多数政府选择统规统建而非统规自建,当农民不是主动而是被迫实施搬迁,拆旧过程会带来农民反抗引致冲突。[15]

    四、回归宅基地制度效率的展望

    主流研究基于发达农村宅基地问题,建议改革产权制度显化财产价值,改革土地管理制度提高交易效率。[16]问题是,财产关系的形成是客观经济现象,一般农村宅基地财产属性长期弱,作为上层建筑的财产权优先于财产,会带来土地产权冲突降低制度效率。宅基地制度首要目标是保障居住权,制度效率并非普适的经济效率。我们应立足宅基地的属性,探索实现制度效率的机制。

    (一)立足宅基地资源属性

    土地增值主要三类,分别是投资性增值、辐射性增值、供求性增值。[17]分田到户后,宽松的政策环境及小农村社体制,带来乡村工业的如火如荼发展。后因乡村企业的自身缺陷、大城市偏向的发展战略,及全国统一市场的形成,1990年代末乡村企业纷纷倒闭,一般农村土地投资性增值、辐射性增值机会不再。一般农村普遍出?#20540;?#23429;基地交易,?#20173;从?#38598;体拥有的实地被占完,又?#20174;?#38598;体没有整治动力。不过,城市经济发展带来大量农民外出,使农村宅基地市场总体供过于求,宅基地交易因此数量较少价格偏低。

    在鄂中金村,1990年代?#20174;?ldquo;搭地卖房”现象出现,购买者多来自偏远农村,如四川、鄂西、陕西等地。买者出资2000-3000元,卖者搭上自家?#25913;?#22303;地。我们2013年调查发现,“搭地卖房”现象依然存在,平均交易价格6-8万元。实际的交易价格,由老房子低廉的建筑材料价格,?#30001;细?#22320;面积乘以亩产收益。无独有偶,在皖?#24444;?#26449;,村民均有宅基地是集体的,集体土地不能外流的共识,房屋买卖交易的是建筑,而非房屋占用的宅基地。当地房屋包括东屋、西屋、门楼等,建好的毛坯房一般需要25万元,实施房屋装修后的保守价为30万元。分田到户?#20004;瘢?#20840;村有20-30例的房屋买卖,交易价格参照房屋的建筑成本,减去使用的建筑折旧费。

    当宅基地自身交易价格不高,村民从使用价?#21040;嵌?#29702;解,宅基地被当作潜在的耕地。常见现象是,当村民移居到新址建房,他?#23884;?#21322;会拆掉老房子,将老屋材?#29616;?#25509;卖掉,或者用于新房的建设。当农业生产的市场收益增大,农民就复垦宅基地为耕地,然后在上面种植收益高的作物,否则,就在老宅基地?#29616;?#32463;济林,或?#32622;?#33457;、蔬?#26031;?#24049;使用,或任之闲置。前述金村?#36864;?#26449;规划及引导模式的成功,根源是宅基地的使用价值低于农用地,村民有积极性拆旧建新获得更多生产收益。

    要注意增减挂钩政策带来的宅基地升值。中央为控制地方建设规模,下达的建设用地指标总体偏紧,造成城市扩张占地指标稀缺。中央出台政策为地方发展开绿灯,?#24066;?#22478;市政府向农村购买建设用地指标,地方就通过增减挂钩的政策管道,复垦一般农村宅基地以获得指标。它打破?#24605;?#24046;地租空间规律,带来宅基地的指标性增值。据陈锡文的?#27835;觶?#25105;国农村土地有60多亿亩,乡村建设用地有2.77亿亩,按?#38556;?#22312;的城镇化速度,未来只有5%土地?#24576;?#24066;化。[18]当不超过5%的城郊村因城市扩张,带来辐射性增值和投资性增值,一般农村中就会有不超过5%的宅基地,因增减挂钩带来指标供求性升值,大部分一般农村宅基地,由于土地不可移动属性,无论实地还是指标,均难有升值的机会。

    当一般农村宅基地财产属性长期弱,交易效率不应作为宅基地利用目标,改革宅基地管理和产权制度会带来低效率。鉴于一般农村宅基地社会属性变化慢,宅基地仍然发挥保障居住和服务农业功能,我们应遵照制度提高宅基地使用效率。

    (二)提高宅基地制度效率

    呼应宅基地社会属性引出的产权类型,需完善操作规则?#22270;?#20307;选择规则,发挥村民自治的活力、保障集体治理的边界。我们调查发现,凡是村民自治搞得好的地方,宅基地的制度效率就实?#20540;?#22909;。以鄂中金村为例,改革开放后,村干部不仅积极管理宅基地,而?#37326;?#29031;村民自治制度规范用权。村组织通过与村民?#20302;?#24449;求意见,获得多数人理解凝聚集体共识后,通过理事会来腾退闲置的宅基地,理事会由小组长和有公心的老人组成。对于为了一己之私不愿意配合的村民,村干部和理事会从各方面做工作,唤起成员集体意识引导长?#23545;?#26399;,尽量回收宅基地再规划满足居住诉求。从村民的?#23884;?#30475;,自己主要利益和关系在村,不将闲置宅基地交给集体,会遭遇集体舆论的压力,未来生活和交往可能被孤立;加之,空宅基地不值钱,同意退出宅基地,未来自己要用地,可再向集体申请,他因此一般会配合。

    村社集体治理积极性的被调动,不一定带来宅基地利用效率。如果村干部的权力过大,假公济私管理宅基地,不遵从村民自治规范,缺位和越位管理宅基地,就可能引致村民不满,使宅基地利用不可?#20013;?#26449;民与村干部共处同一集体,容易发?#25191;?#24178;部的以权?#24444;健?#22914;果政府因地制宜完善自治制度,以行政权保障自治制度运行,群众监督权行使可规?#24230;?#21147;。如果政府要求规划的制定必须获得多数村民同意,村民代表会议不通过的宅基地决议不予执行;村庄规划通过后要有公示期征求意见,对各类意见乡村两级要及时反馈;政府加强程序建设和行政监管力度,保障村民选举权?#38469;?#27966;性行为,使不合民意者无法上台执政等。只要村治权力被关进制度笼子,体制授权与社会授权相统一,村庄规划就可做到接地气,实现与城乡规划的有机衔接。

    其实,多数一般农村宅基地利用问题,根源是村干部的积极性不高。农民家庭收入增长带来居住要求的提高,农业的辅助家计功能仍不可忽视。理想的方案是,将集中居住区置于耕作半径内,加强居住区规划及基础设施建设,以村民自治推动宅基地退出。但是,规划+引导的集体治理,与政府管理思路不契合。如果政府既不依据农民的诉求编制规划,又通过行政手段推动宅基地退出,农民就不会自发退出多余宅基地。?#35789;?#26449;组织积极做工作,效果多半差强人意。何况,变迁后的宅基地制度,无论审批还是管理权,村组织都不是责任主体,且政府对集体自治不够信任,采取措施限制自治权力。当宅基地集体治理出?#32622;?#30462;,政府却选择袖手旁观或者和稀泥。那么,村干部做得越多,得罪的人越多,越妨碍正常生活,就越没有治理动力。

    从土地集体所有及村民自治?#23884;?#35762;,既然国家赋予集体自主治理权力,那么,只要集体不乱占、破坏耕地面积,不违背土地用途管制制度,就有权对宅基地进行治理。政府为了自身利益代替集体管理,不仅成本高且易引发操作性矛盾。如果政府通过行政手段及制度建设,保障村民自治空间强化程序监管,制定土地政策时坚?#25191;?#24196;主位,政府的资源输入就能带来宅基地利用效率。

    五、结语

    既有研究关注宅基地产权与管理的关系,?#27835;?#22810;立足于发达农村的宅基地经验。本研究结合中西部一般农村调查经验,?#27835;?#23429;基地资源产权与管理关系,?#23884;?#35813;研究议题的拓展。作为一项经验研究,本研究将制度变迁与宅基地现状结合,考察不同制度设置下的宅基地利用效率。

    一般农村宅基地制度变迁,朝着过度强化地方政府责任,制定一竿子到底的政策方向用力,当宅基地政策越多越细,宅基地问题就越难解。宅基地的低竞争、高排他及利用的外部性,要求政府保障集体治理空间,加强集体治理规范建设,调动集体治理的积极性,以契合“公共事务治理之道”,最终实现宅基地的制度效率。



     

    基金项目:教育?#31354;?#23398;社会科学研重大委托项目“县级政府绿色治理体系构建与质量测评研究16JZDW019);中央高校基?#31350;?#30740;业务经费项目“增减挂钩政策背景下的农民集中居住问题研究skq201609

    [1]张曙光主?#21097;骸?#21338;?#27169;?#22320;权的细分、实施和保护?#32602;本?#31038;会科学文献出版社,2011年,第126页;厉以宁:《论城乡二元体制改革?#32602;侗本?#22823;学学报》2008年第2期。

    [2]孟勤国:《物权法开禁农村宅基地交?#23383;?#36777;?#32602;?#27861;学评论》2005年第4期;贺雪峰:《地权的逻辑II?#32602;本?#19996;方出版社,2013年,第178-180页。

    [3]张千帆:?#24230;?#20309;修改<土地管理法>?#32602;?#23398;习与探索》2012年第6期?#32531;担骸?#21551;动中国农村宅基地的市场化改革?#32602;?#22269;家行政学院学报》2008年第4期。

    [4]刘锐:《“小产权房”问题再认识?#32602;断执?#32463;济探讨》2013年第12期?#36824;?#21326;、贺雪峰:《宅基地管理与物权法的适用限度?#32602;?#27861;学研究》2014年第4期。

    [5]邓大才:《产权单位与治理单位的关联性研究?#32602;?#20013;国社会科学》2015年第7期。

    [6]伊利·莫尔豪斯:《土地经济学原理?#32602;?#33150;维藻译,?#26412;?#21830;务印书馆,1982年,第5-8页。

    [7]埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道?#32602;?#20313;?#21453;鎩?#38472;旭东译,上海:上海译文出版社,2012年,第36-37页。

    [8] 王旭东:《中国农村宅基地制度研究?#32602;本?#20013;国建筑工业出版社,2011年,第58-59页。

    [9]陈锡文主编:《中国县乡财政与农民增收问题研究?#32602;?#22826;原:山西经济出版社,2003年,第117-118页。

    [10]甘藏春主编:《社会转型与中国土地管理制度改革?#32602;本?#20013;国发展出版社,2014年,第85-86页。

    [11]刘新卫等:《中国土地资源集约利用研究?#32602;本?#22320;质出版社,2006年,第25-27页。

    [12]埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道?#32602;?#20313;?#21453;鎩?#38472;旭东译,上海:上海译文出版社,2012年,第49-55页。

    [13]参见1999年国务院颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知?#32602;?/span>20041227日,http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/tdglflfg/200412/t20041227_63701.htm2017726日。

    [14]谭明?#29301;骸?#20005;控与激励并存:土地增减挂钩的政策脉络及地方实施?#32602;?#20013;国社会科学》2014年第7期。

    [15]详见贺雪峰:《谁是农民:三农政策重点与中国?#25191;?#20892;业发展道?#36153;?#25321;?#32602;本?#20013;信出版集团,2012年,第147-150页。

    [16]详见刘守英:《集体土地资本化与农村城市化?#32602;侗本?#22823;学学报》2008年第6期?#32531;?#20426;编:《中国农村土地问题调查?#32602;?#19978;海:上海远东出版社,2009年,第310-315页;?#20801;?#26539;等:《农村宅基地制度与城乡一体化?#32602;本?#20013;国经济出版社,2015年,第165-171页。

    [17]周?#24076;骸?#22303;地经济学原理?#32602;本?#21830;务印书馆,2003年,第345-347页。

    [18]陈锡文:《大城市要疏散人口立首先得疏散项目?#32602;?/span> 2014330日,www.aisixiang.com/data/73470.html2017728日。

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