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  • 桂华:网格化管理未必适用农村
  •  2019-04-03 10:06:35   作者:桂华   来源:环球时报   点击:0   评论:0
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    桂华:网格化管理未必适用农村

    2018-08-30 01:11 环球时报 桂华

     

      最近几年,越来越多的?#38469;?#24615;手段开始在乡村治理中运用,这些?#38469;?#24615;手段多是在局部创新,然后被其他地方学习。其中,比较典型的是网格化治理。

      常见的做法是,在区县一级设置网格化指挥中心,在乡镇设置网格平台,在村组设置网格员。网格以地域和人口为单位划分。完善的信息系统是网格精细化治理的基础,每个网格设置网格?#20445;?#27599;个网格员配备网格终端的手机,即时将辖区内需要处理的事务上传到网格系统。网格系统将农村事务分为数十上甚至百种类,辖区内大大小小的事情?#32622;?#21035;类地纳入网格系统。

      网格化治理通常采取三?#35835;?#21160;,细小的事情,网格员直接处理。网格员处理不了的事情,网格员上报?#36739;低常?#24179;台系统反馈到村干部那里,由村委会负责处理。还有一些事情是村里处理不了,需要乡镇职能部门处理的,系统会反馈到有关部门。还有个别疑难事情可能也乡镇无法处理,由系统反馈到区县处理。

      很多地方推行网格化治理之后,弱化原有的村组治理体系。?#34892;?#22320;方则是直接用网格员来替代村民小组长。网格与小组尽管治理的?#27573;?#22823;小相似,网格员也一般是由本村庄的人员担任,但是网格化治理与传统的小组治理存在本质差异。

      网格化治理体系是政府职能部门介入基层事务的?#38469;?#24037;具。网格化治理针对的具体事务,网格系统中包含对社会事务的分类菜单,所有的事务经过系统分类,然后转交给具体职能部门处理。小组则是村民自治体系下的一级建制,属于最基层的群众性自治单元,同时也是一级集体经济组织。

      网格化治理最先运用于城市基层治理。城市社会空间密度高,基层事务多,借助?#38469;?#25163;段实?#20540;?#32593;格化治理,适用于城市基层治理需求。农村事务不多,并且事情发生得也不规则,在农村建设治理网格,容易出现空转情况。

      农村是熟人社会,农村事务发生在熟人之间,处理农村事务需要利用人情面子等熟人社会资源。网格员是政府聘用的,他们对网格平台负责,按照网格操作手册处理事务,以平台考评为目的。小组长、村干部由农民选举产生,小组长一般无权无钱无资源,他们治理小组就一定要依靠群众?#25237;?#21592;群众。而网格员本?#36866;?#23545;政府负责的?#38469;?#23448;僚,网格员上报事务,经过网格平台分类分流,最后?#21024;?#20307;的职能部门来处理,网格化治理最终依靠的是国?#26131;?#28304;?#24230;搿?#32593;格是国家行政体系?#30001;歟?#25512;行网格化治理,村庄事务要进入国家治理体系才能被解决,打破了面对面、脸对脸的传统治理方式,农村干群关?#24403;?#25913;变了。

      目前网格化治理在基层应用中存在两个趋势,一是从城市向农村推广,二是从东部经济发达地区向中西部地区推广。需要注意的是,农村治理应保持简约状态。另外,部分东部地区农村基层治理面临着大规模外来人口管理压力,这种类型的村庄适宜建立网格化治理体系。但一些中西部地区事情稀薄、矛盾很少,推行网格化体系还应因地制宜。(作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)

     基层治理?#25191;?#21270;是国家治理体系?#25191;?#21270;的基本组成部分。近年来,一些地区在农村基层治理体系改革中,将治理?#25191;?#21270;简单理解为制度化、科层化和程序化,推行村干部坐班制、村干部专职化等做法。

      我们在农村调查?#20445;?#21457;现基层治理中存在一些悖论现象,一方面常常听到农民抱怨?#25285;?/span>从来没见过乡镇的书记镇长下过村入过户,另一方面,我们又观察到当地干部十?#32622;?#30860;。?#34892;?#22320;区的乡镇干部长期保持五加二、白加黑的工作状态,一些推行坐班制的农村,村干部不仅平时坚持8小时工作制,而且周末或夜晚还常常加班。基层治理运转越来越复杂。

      长期以来,我国农村基层治理保持着简约形态,乡村工作人员不多、村组组织半正规化、基层事务灵活处理,农民诉求绝大部?#20540;?#21040;?#34892;?#22238;应,基层治理成本也不高。改革开放之后,乡村社会发生巨变,基层治理面临的是流动的社会和高度分化的农民,这是乡村运转复杂化和基层干部工作忙的客观原因。

      另一方面,还必须正视的是,很多时候乡村干部的忙碌并未变成回应农民诉求的能力提升。以精准扶贫工作为例,一些地区出现数字脱?#26029;?#35937;,扶贫干部的主要精力耗费在给建档立卡贫困户填表上。还?#34892;?#22320;区推行办事留痕工作方法,基层干部花5分钟给农民解决问题后,需要半天时间来填写材?#31232;?#20381;据我们调查的经验,农村干部有1/3精力耗费在各类档案文字工作上,另有1/3参加会议和迎接检查,真正用在与农民打交道的精力不足1/3

      东部沿海经济发达地区地方政府财力雄厚,对基层的转移支付多,可以通过组织扩张来应对基层治理中的形式化工作压力。而中西部农业型地区的村庄,基层治理资源有限,形式化的工作需求挤占了乡村干部有限的工作精力。当前趋势是东部地区的做法被中西部地区竞相学习。这可能进一步加剧中西部地区乡村治理的形式主义逻辑。

      ?#24179;?#20892;村基层治理中的形式主义空转,需要从三个层面入手:

      一是建立容错?#26469;?#26426;制为基层治理提供正常空间。当前基层治理逐渐出?#33267;?/span>不出事逻辑,即凡是缺乏明确政策依据的工作,乡村干部能?#26399;?#23601;尽?#23458;期茫?#20110;是就出现农民办事被要求提供材?#29616;?#26126;你妈是你妈的事情。恰恰很多乡村治理工作要应对的正是那些法律管不到、政策上无依据的矛盾。在从严治党?#22270;?#24378;权力监督的背景下,还要建立基层治理容错?#26469;?#26426;制,为基层工作提供空间。

      二是重视基层层层加码现象。以扶贫攻坚工作为例,党中央?#33539;?/span>2020年全面脱贫工作目标,一些省将目标提前到2019年,到?#34892;?#24066;县级又提前到2018年。基层组织有时用形式主义应对层层考核。

      三是基层治理?#25191;?#21270;要分类推行。占全国绝大多数的一般农业型村庄,需要维持乡村治理的灵活性,村组干部?#24605;?#32493;保留兼业性质,不宜一刀切地推行坐班制以及村组干部60退休制?#21462;?#36164;源有限的农业型地区的基层治理应保持事本主义原则,减少形式化的工作。(作者是武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)

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