福建快三推荐|福建快三昨天走势|
  •  

    中西部村干部公职化的社会基础与实践困境

    齐燕 王处辉

    摘 要:农村基层治理?#25191;?#21270;是国家治理转型的基础, 农村基层治理?#25191;?#21270;就是要根据农村社会主要矛盾的变化, 对治理体制进行调整, 使之适合当前农村基层的实际。村干部公职化被认为是符合当前农村治理?#25191;?#21270;的基层需求, 并在东部和中西部地区普遍推广。当前村干部公职化具体表现为坐班制、招聘制、考核精细化和逐级晋升制。东部地区村干部公职化与治理事务复杂化有关, 并且以强有力的财政能力为基础。治理事务微小化、维?#20013;?#27835;理模式及薄弱的政府财政能力与中西部地区村干部兼职化高度适应。由于科层体系对于微小事务的回应能力较弱, 中西部地区村干部公职化还会导致村组治理框架破碎化、村干部动员能力弱化等问题。因此, 可以考虑在具?#24178;?#20250;基础和财政能力的中西部地区逐步推动村干部公职化, 并将村民组织起来, 在村庄中增强自我管理, 重塑互助网络。

    一、问题的提出

    村干部公职化是国家政权建设?#30001;?#21040;村庄中的表现。国家进行政权建设的目的是完善治理体系, 提高国家对于基层社会的治理能力。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力?#25191;?#21270;?#34180;?span>

    传统中国一直?#26377;?#38598;权的简约治理方式[1]。新中国成立后, 为了发展重工业, 需要用农业收入来补贴工业发展, 国家在这一时期面临从农村提取资源的需求。但是国家并未在农村基层建立正式官僚组织, 在公社以下, 仍然保持?#24605;?#32422;治理的方式[2]。这一时期, 农民被高度组织起?#30784;?#22312;高度统一的意识形态宣传之下, 农民对于国家具有非常高的认同感, 而且因为生产资料?#24651;?#19981;是属于个人所有, 而是属于集体所有, 收入由集体统筹之后再分配给农民, 所以国家不是与分散的农民打交道, 而是与集体打交道, 打交道的成本?#31995;汀?#20998;田到户之后, ?#24651;?#23646;于国家, 农户拥有承包经营权, 国家仍然面临着从农村提取资源的任务。这一时期, 村级组织仍然没有被官僚化, 还是保持着简约治理的方式, 但是农民已经从被组织起来转变为分散的个体, 国家依靠乡镇干部和村干部, 采取正式权力以及正式权力非正式运作的方式, 软硬兼施, 收取农业税费。到了90年代后期, 仍然不可避免地出现了税费负担越来越重, 农民越来越?#36745;?#24847;上交农业税费的情况。乡镇为了完成税费征收任务, 和村庄结成利益共同体, 默许村干部从税费征收中获得好处, ?#28304;?#25552;高村干部的积极性, 村干部成为村庄的“赢利型经纪人”角色, 最终导致村庄治理的内卷化[2]

    取消农业税费之后, 乡镇没有了征收农业税费的负担, 乡村利益共同体也就没有了存在的基础。国家进入“以工哺农”的阶段, 开?#23478;?#39033;目制方式向农村输入资?#30784;?#36825;一时期国家面临的问题是怎么将资源?#34892;?#22320;输入农村, 并且发挥资源的最大效用。国家在这一时期需要在村庄中选择比较?#34892;?#30340;对接主体, 这些主体要既能?#24576;?#25509;国家的项目, 又能够让项目较好地落地。国家在税费取消之后进行了基层体制改革, 乡镇失去了独立的财政权力, 其主要财政支出要靠县级政府的转移支付。与收取农业税费相伴随的是共同生产费和“两工”的取消, 这导致村干部无法将村民组织起来出“义务工”, 也收不起来共同生产费。在这?#30452;?#26223;下, 村干部就尽量只是做一些上级要求的、比较好做的事情。对于比较难做的事情, 村干部消极应对。

    当前国家在村庄中推行村干部公职化, 试图将国家政权建设再一次深入到村庄中来, 这一实践引发了学术界的广泛讨论。关于村干部公职化的形成逻辑, 主要有两种观点, 一种观点认为村干部公职化是一?#20013;?#27714;诱致型变迁, 另一种观点认为村干部公职化是一种国家强制推动的强制型制度变迁。申端锋认为村干部公职化是因为打工经济背景下村庄主体流失, 治理任务转型, 出现了村干部不能胜任的工作, 需要村干部具备更高的能力, 原来的薪酬对于村干部没有吸引力, 所以要通过提高工资、给予养老保险、退休待遇等方式激励村干部, 村干部公职化是一?#20013;?#27714;诱致型制度变迁[3]。?#36153;?#38745;[4]、张雪霖[5]等认为税费取消之后, 乡镇权威衰变, 行政能力弱化, 乡镇为了完成压力型体制所分配的任务, 必然要加强与村级组织的支配型关系, 分解自上而下的压力, 所以有将村干部纳入科层体系的动力, 对于村干部公职化持一种支持态度, 认为应该加强基层行政组织的规则化、规范化和常规化。?#36153;?#38745;等学者的研究忽略了村庄社会的治理需求与这种官僚化的科层体系之间的匹配性问题。

    持强制型制度变迁观点的学者认为, 村干部公职化基本上是由县乡政府主导, 村干部自觉配合参与的、自上而下行政推动型的制度变迁。国家采用由点到面、自下而上与自上而下相结合的推进方式将公职化管理?#30001;?#21040;村干部一级, 以完成国家对农村基层治理体制和权力配置的重构, 实现村域治理的科层化[6]。赵晓峰指出, 国家普遍主义规则取代地方上局部的特殊主义规则, 农村陷入了“老办法不管用, 新办法不实用”的新困境[7]。万雪芬指出, 村干部公职化破坏了“草根民主”[8]

    农村治理?#25191;?#21270;是国家治理转型的重要基础, 国家治理转型被认为是采用?#25191;?#30340;治理方法来治理社会。国家应该改革当前的体制机制、法律法规, 推动各项制度日益完善, 实现国家治理的制度化、规范化、程序化[9]

    不论是采用半正式行政的简约治理, 还是采取规范化、科层化和制度化的治理, 这些?#38469;?#27835;理方法[10]。对于治理方法的评价不是进行价值判断, 而应看治理的效果, 即在该治理方法下所采用的治理体系是否能够符合民众的治理需求, 实现善治。以往的研究采取的?#38469;?#33258;上而下的视角, ?#26377;?#22269;家—社会关系的?#27835;?#26694;架, ?#27835;?#20065;镇 (作为国家的代表) —村庄 (作为社会的代表) 互动关系下村干部公职化的实践逻辑和村干部公职化的影响, 忽视了村干部公职化这一制度变迁对村庄微观社会影响机制的研究, 没有对村庄社会基础与治理体系的匹配性关系进行?#27835;觥?#25105;国国土面积广阔, 区域差异大, 经济发展阶?#23614;?#21516;, 治理需求不同, 国家的基层治理体系也应该因地制宜。

    基于此, ?#25910;?#25311;从自下而上的村庄视角, 基于在上海、苏州、南京、中山、湖北?#25237;?#28246;北秭归等地进行田野调研的材料, 梳理村干部公职化的表现, 理解中西部地区农业型村庄与简约治理体系之间的匹配性关系, ?#27835;?#26449;干部公职化实践的限度, 并为完善农村治理?#25191;?#21270;、提升国家治理能力提一些建议1

    二、村干部公职化的表现

    公职化的村干部从政府财政领取固定工资, ?#36745;?#26159;领取误工补贴的兼职村干部。村干部内部具有明确的分工和等级制度, 其收入也与在等级制中的位置有关。村干部虽然不是公务员, 乡镇政府却按照管理政府部门工作人员的方式对之进行管理, 并对之进行严格考核。凭借?#21028;?#30340;工作?#23548;?#25110;是通过公务员?#38469;?span>, 村干部能够成为国家公务员, 在体制内晋升。村干部具有?#23435;?#20271;所概括的理性官僚的些许特征。

    1. 坐班制

    村干部公职化的最明?#21592;?#29616;是坐班制。原来的兼职村干部不需要坐班, 有问题就去处理, 没问题解决就去忙自己的事情。在村干部公职化建设下, 县乡政府要求村干部必须坐班, 并且对坐班时间进行了明确规定。以湖北秭归为例, 其辖区内全体村干部成员周一至周五上午九点至下午五点坐班, 双休日及节假日安排1名村干部值班。村干部上班日外出需要请假, 请假须由联村领导审批。村书记外出?#36739;?#20197;外辖区、村主职请假超过2天、村副职请假超过1, 须由乡党委书记审批。副职干部请假必须经村书记同意。请假人员到岗后, 要及时销假。请假和销假情况要及?#22791;?#20065;党政办报备。村干部上班要在《村务工作日?#23613;非?#21040;, 外出开会、办事或请假等, 应在工作日?#26087;?#35814;细记载, 并在村干部去向表上登记公?#23613;?#38500;了对于坐班和请假程序制定的严格制度, 乡镇还会派工作组进行暗访, 发现缺勤1次扣绩效报酬200元。

    2. 后备干部招聘制

    后备干部招聘制是当前村干部产生方式的重大变化。原来的兼职村干部由村民直接选举产生, 没有村庄工作经历的人?#37096;?#33021;通过竞选成为村干部。但是在东部和中西部正在实施村干部公职化的地区, 乡镇对进入村干部体系的人进行统一考核, 通过?#36866;院?#38754;试之后进入村委当后备干部, 到换届时参与村庄选举。后备干部考核过程完全由乡镇主导。湖北?#25237;?#21439;官镇2017年招聘了20多名后备干部, 招进来的?#38469;?#19968;些大学刚毕业、没有什么工作经验的年轻人, 这是招聘制极容易产生的后果。因为?#38469;?#26041;式下的?#36866;院?#38754;试对于参加应聘者的文化素质有要求, 现在二三十岁的年轻人群体在受教育程度上与老一辈相比更?#21152;?#21183;。

    3. 考核精细化

    在税费时期, 乡镇对于村干部的考核是一种硬指标考核, 村干部必须完成乡镇下达的这些任务, 但是对于其他工作事项, 乡镇一般不会有硬性的考核标准。但是在近些年, 乡镇政府对于村干部的考核越来越精细化, 并严查台账资料和档案, 出现“软指标的硬指标化”[11]。南京地区对村干部实行千分制考核, 涉及到五大项, 包括区中心工作任务 (200) 、镇重点工作任务 (200) 、基层基础规范化建设任务 (400) 、群众满意度测评 (200) 、重大事项加分项扣分项 (创建类项目加200, 各项扣分项每项扣除20-100分不等) 。每一大项下面都分若干个子项目, 乡镇会针对每一个项目进行严格的考核, 考核以台账资料为主, 以具体操作为辅, 村干部在完?#21024;?#20307;工作?#38498;?span>, 还要花费大量的时间精力进行文本的制作。

    4. 逐级晋升化

    逐级晋升化的前提是村委会干部之间存在等级结构, 并且存在从村干部晋升为乡镇干部的机会, 村干部发展具有可?#20013;?#24615;。在南京, 村干部分为三个层级:主职干部、副职干部、条干干部。主职干部是指书记、副书记、主任;副职干部是指?#20061;?#20027;任、会计;条干干部是指乡镇招考的后备干部。后备干部由乡镇组织招考, 通过?#36866;院?#38754;试者进入村庄, 从最基层做起。后备干部的主要工作是协助其他干部做一些文字台账类工作, 熟悉村庄工作经验。如果干得好, 会从后备干部晋升为普通副职村干部, 然后再晋升为比?#29616;?#35201;的副职村干部, 一直到成为村主任和书记。在上海, 工作能力比较强、村庄发展比较好的村干部能够从村庄直接晋升?#36739;?#38215;担任干部。在湖北, 村干部可?#21592;?#32771;专门面向村干部的公务员?#38469;?span>, 通过后成为乡镇公务员。这种逐级晋升的连续成长机会给了村干部对于未来发展的稳定预期, 提高了他们的工作积极性。

    三、中西部地区村庄治理的社会基础

    改革开放四十年来, 东部和中西部地区的农村出现了很大差异, 东部和中西部地区形成了两种类型的农村。东部地区农村工业发达、人口流入, 村民实现了就业和收入的非农化, 主要在二三产业就业。东部地区治理事务复杂、政府财政能力雄厚、拥有相对规范的就业市场, 这些条件?#38469;?#24471;东部地区村干部公职化和村级组织科层化成为必然。

    与东部地区不同, 由于工业不发达, 中西部地区大量农村人口外流到东部地区打工, 村庄保持了传统农村的诸多特征, 留在村庄中的人仍然?#37038;?#20256;统农业, 居住主体是“三留守”人员。村庄经济发展阶段的差别塑造了不同的村庄社会基础, 村民的治理需求也因此与东部具有很大不同[12]

    1. 中西部地区村庄治理事务微小化

    与东部地区治理事务复杂、治理事务多的情况相比, 中西部地区治理事务比较少, 治理事物具有微小化的特征。对于自上而下的行政事务来说, 中西部地区虽然也具有很多行政性的事务需要村干部去完成, 但是在行政事务的密度上比东部地区要低很多。村庄内生的治理事物在打工?#21271;?#26223;下具有治理需求微小化的趋势。

    在中西部地区, 2000年之后出现了大规模的打工?#34180;?#22312;打工经济之前, 村庄的治理事务主要有两大类, 一类是围绕着?#24651;?#23637;开的生产型纠纷, 还有一类是由于生活中的紧密互动而产生的纠纷, 可以将其称为生活型纠?#20303;?#31532;一类纠纷普遍存在的原因是?#24651;?#22312;农民的家计生活中具有最重要的作用, 是家计收入最主要的来?#30784;?#22240;此, 那?#38382;?#26399;围绕着?#24651;?#30340;利益争夺非常激烈, 争水纠?#20303;?#20105;田地纠纷, 以及因为老人分配给子女?#24651;?#19981;均而引起的养老纠纷都非常多。生活型纠纷的大量存在与居住上的紧密和社会互动频率高有关系。村民在日常交往中高频率的互动会引发村庄中的冲突, 邻里纠?#20303;?#23429;基地纠纷等等都普遍存在。

    打工经济之后, 打工收入成为家庭最主要的收入来源, ?#24651;?#22312;家庭收入中的重要性下降, 围绕?#24651;?#23637;开的利益争夺激?#39029;?#24230;降低, 争水、争田等纠纷?#20173;?#26469;减少很多。村庄青壮年人口大量外流, 村庄人口密度降低, 社会互动频?#24335;?#20302;, 由于社会互动而产生的纠?#20934;?#23569;。村庄的治理事务发生了转型。青壮年大量外出, 老年人、?#20061;投?#31461;留守村庄, 三留守人员的安全问题成为村庄的重要治理问题。外出务工人员家中的留守老人生病后需要有?#24605;?#26102;发现;腿脚不方便的老人需要有人帮忙去取养老金;留守儿童上学放学路上的安全及留守?#20061;?#23433;全问题等也引起了更多关注。这些事情具有微小琐碎、偶发的特点, 需要村干部能够经常下村, 了解村民需求。

    2. 中西部地区维?#20013;?#27835;理模式与村干部兼职化高度适应

    在中西部地区, ?#37038;?#20892;业?#25237;?#33719;得的收入非常有限, 满足不?#24605;?#24237;对于现金的需求。本地市场所提供的非农就业机会比较少, 因此中西部地区的农民大量到东部地区打工。村干部工资提高之前, 一年只有几千元的收入, ?#23545;?#20302;于外出打工的收入, 对于大部分中青年人来?#24471;?#26377;吸引力。村干部主要是由村庄中经济水平处于中上阶层的人来担任, 这些人一般是在村庄中进行规模经营的中农, 或是由在村庄中做生意的富?#24605;?#20219;。这些人生产和生活在村庄, 利益在村庄, 他们有比较强的参与村庄政治的诉求, 当村干部除了能够获得一定的经济收入, 更重要的是能够通过村干部职位与乡镇及更上级政府部门打交道, 扩大社会关系网络, 拓宽政策消息来源, ?#37096;?#20197;增加社会资本。这对于村庄中规模经营的中农和做生意的富人都非常有利。并且村庄中的治理事务不多, 不需要全职也能处理好村庄中的事务, 维持村庄的基本秩序。

    中国的城市化水平不高, 不可能为所有进城务工的农民提供在城市体面安居的机会, 大部?#27835;?#27861;在城市安居的农民最终还是要回到农村。所以, 中西部农村在短时间内不会消失。但是在当前人财物外流的背景下, 中西部地区农村发展的资源比较少, 发展的主体也?#36745;?#26449;庄。中西部农村的定位是保持基本的社会秩序, 给进城失败的农民提供一个退路, 村庄的发展性不强, 不需要很高的治理成本就能够将村庄治理好。

    3. 中西部地区政府财政能力薄弱

    与东部地区比较强的财政力量相比, 中西部地区的财政收入比较弱。税费时期, 中西部地区乡镇主要财源是农业税费, 财政收入仅仅能支撑起体制内人员的工资, 所?#21592;?#31216;为是“吃饭财政”[13]。税费取消之后, 乡镇财政收入减少, 为?#24605;?#36731;财政压力, 乡镇进行了体制改革, 最典型的是以湖北为代表的以减员增效为目标的乡镇体制改革:撤销七站八所, 裁撤事业单位工作人员。由于取消税费之后, 村干部和组长报酬由乡镇支付, 为?#24605;?#23569;支出, 湖北推动合村并组, 撤销小组长。税费改革之后, 虽然国家加大了对中西部地区的财政转移支?#35835;?#24230;, 但是这些财政转移支付并没有增加乡镇的可支配收入[14]。所以, 税费改革之后, 中西部地区的财政力量比较薄弱。

    综上, 中西部地区农村青壮年外流, 老弱病残群体留在村庄, 村庄的治理事物具有微小化特征, 兼职村干部不需要坐班, 可以经常下村, 及时发现村民的需求。村庄的治理目的是在村庄空心化背景下保持在村人口的生活秩序, 保障在村人口的基本安全, 属于维?#20013;?#27835;理, 加之中西部地区财政能力薄弱, 这些情况与村干部兼职化高度适应。

    四、中西部地区推广村干部公职化的实践困境

    村干部公职化要求将村干部工资提高, 并在村庄建立与城市社区服务中心相似的便民服务中心, 要求他们坐班, 填写规范的工作日志和其他文?#20540;?#26696;材料。这与韦伯所说的科层制下“行政措施、决定和规则以书面文件形式作出和记录, 使办公室成为?#25191;?#32452;织行为的中心?#26412;?#26377;相似性。但中西部地区在推广村干部公职化过程中普遍遭遇了一些困境。

    1. 科层体系对于微小事务的回应能力较弱

    中西部地区推动村干部公职化之后, 提高村干部工资, 要求村干部周一到周五必须坐班。公职化的村干部实际上已经被纳入到了管理的科层体?#30340;?span>, 工作由上级进行考核, 收入来自上级财政, 在工作的时候必须按照政策和法律规定处理村务, 在晋升机制的引导下, 必然会形成对?#32454;?#36131;、以政绩为导向的工作逻辑。那么村干部就会在做工作的时候进行取舍, 对于“可视”的、可以出政绩的工作优先完成, 没有纳入考核中的工作会受到村干部的忽视。中西部村庄的治理需求比较微小化、琐碎化, 如办红白事、留守老人生病?#23637;宋?#39064;、留守?#20061;?#21644;留守儿童的安全问题、养老纠?#20303;?#23130;姻纠?#20303;?#28748;?#20154;?#28192;的维修和清理等?#21462;?#36825;些事务与民众的生活密切相关, 是当前留守村庄的村民面临的共同需求。当乡镇将考核集中到做台账资料、规范填写工作材料以及完成乡镇传达下来的阶段性任务, 如精准扶贫和?#24651;?#30830;权等工作时, 村干部回应村民需求的精力就被压缩了。村干部真正花在处理村庄纠纷调解和治理上的时间并没有增加。

    科层体?#30340;?#22815;通过考核?#22270;?#21169;机制调动内部工作人员的积极性, 具有比?#32454;?#30340;内部动员能力, 所以科层体?#30340;?#22815;集中力量解决比?#32454;?#26434;的问题, 对社会进行精细化管理。科层体系在社会治理需求异质?#21592;冉细?#30340;情况下比较?#34892;А?#20294;是在中西部农业型农村, 当上级考核和村民需求错位时, 科层体系就仅能调动公职化村干部的工作积极性, 却不能调动他们回应村民需求的积极性, 科层体系的最末端在村庄中空转。

    2. 中西部地区村干部公职化过程中村组治理框架破碎化

    东部地区村庄和乡镇政府具?#34892;?#21402;的财力基础, 他们将村干部工资提高到与乡镇公务员相似的水平, 也提高村组治理体?#30340;?#20854;他工作人员的工资。正式与非正式的村干部都被纳入到正式治理体?#30340;?span>, 并根据在治理体?#30340;?#25152;处的等级?#36864;?#20570;的工作获得相对应的工资。

    中西部地区农村目前的治理组织分两级, 村干部一级和小组长一级。税费时期, 很多中西部农业型村庄从村提留中提取一部分作为村组干部的工资, 税费取消之后, 小组长工资在很多地方取消, 或是一年由村集体给500元到1000元不等的误工补贴, 村干部的收入也只有一年几千元, 村干部和小组长的工资差别不大, 村庄中的事务也不多。村干部通过与小组长维持良好的私人情感, 能够调动小组长的工作积极性, 小组长会觉得“我与村干部关系好, 我得帮他一?#36873;薄?span>

    但是当前, 由于中西部地区乡镇财政能力有限, 在其推动村干部公职化、提高村干部工资的时候, 无法做到提高所有村干部的工资, 只能提高主职村干部的工资, 对副职村干部工资没有做调整, 更不用说提高小组长的报酬。以湖北为例, 2016年全省村主职干部的工资上涨到每年38000多元, 副职干部工资却没做调整。在湖北?#25237;?span>, 实行书记主任一肩挑, 村干部工资分三个档次, 主职干部 (村书记兼村主任) 工资38600/, 副职干部工资11800/年、2200/年。组长报酬没变, 每年500元误工补贴。在管理上, 乡镇对主职和副职实行同一套管理制度, 包括坐班制、?#35760;?#21046;?#21462;?#24037;作精细考核。工作报酬上的差距影响了副职村干部和组长工作的积极性, 副职村干部和组长?#36745;?#24847;参与处理村务, 村组治理架构破碎化。

    这?#21046;?#30862;化体现在两方面:一是村干部合作处理村务的基础被破坏, 二是小组长一级工作积极?#21592;?#25171;击。在?#25237;?span>, 主职村干部工资提高后, 副职村干部?#36745;?#20570;工作, 70%的村书记为了调动副职村干部配合做工作, 将工资拿出来一部分分给副职, 但是只是分给一两个副职, 不可能?#21754;?#21040;所有村干部;剩余30%选择不分享自己工资的村干部面临着村干部队伍中只有一两个人做事、其他村干部都?#36745;?#20570;事的?#32622;妗?#26449;干部工资提高, 而组长报酬没有提高, ?#21592;?#20043;下, 小组长工作积极性受打击, ?#36745;?#24847;再积极做事, 村干部让小组长完成一些行政性工作时, 如?#24651;?#30830;权时进行?#24651;?#38754;积核查, 需要给组长?#21592;?#37228;, 以利益动员的方式来维持组织体系的远转。这大大提高了中西部农村地区的治理成本。如果没有利益动员, 小组长关心村务的积极性下降。

    3. 中西部地区村干部公职化导致村干部动员能力弱化

    在村庄中, 村民对于中央政府和国家政策都具有高度的认同, 但是这种认同是一种抽象的国家认同。村民对于基层政府和村干部的认同是具体的国家认同。国家政策在村庄中落地, 必须要在村庄中进行政治转化, 这一过程就是政治整合的过程。政治整合能够降低政策和项目在村庄中落地的成本。村干部作为村民选举出来的村干部, 身上具有两重权威, 一重是由村干部这一国家代理人身份赋予的行政权威, 一重是社会性权威, 这是他被村民推选的原因。当上村干部之后, 通过为村民做事情, 村干部可以加强社会性权威。村干部在村庄中具有比?#32454;?#30340;威望, 并且能够对村民进行深度动员, 村民会产生具体的国家认同。村干部公职化之后, 村干部忙于应付上级工作, 下村时间减少, 村干部为村民做事情的机会减少, 村干部的社会性权威被削弱, 在村庄中进行社会动员的能力必然下降。村干部坐班制之后, 一位退休村干部说:“现在村干部天天在办公室做事情, 90%的时间用于处理文字资?#31995;?#24037;作, 群众看不到干部下村, 会以为村干部什么事情都没做。”由此可见, 村干部公职化弱化了村干部的社会性权威, 降低了村干部的动员能力。

    综上, 村干部公职化是国家制度输入农村的冰山一角, 国家和政府希望通过法制化、科层化的治理体系来进行国家政权建设、治理村庄。这套体系以高成本的运转为基础, 中西部地区推行以村干部公职化为基础的正式化治理体系, 给中西部地区财政带来很大压力, 并且科层体系治理能力的限度, 也使得村庄中的细小琐碎需求无法被解决, 对提升村级组织治理能力、及时回应村民需求产生阻碍。所以, 在中西部地区推行村干部公职化要谨慎、充?#20540;?#32771;虑治理需求与治理体系的匹配性。

    五、结论与建议

    村干部公职化是在国家治理转型的背景下提出的。村干部公职化属于国家在基层加强行政理性、提高基层治理能力的尝试。但是我们要认识到国家治理能力的提高?#36745;?#20110;用“?#25191;?#30340;治理方式, 而是适应村庄社会性质变迁和村庄社会需求的变化, 采用与需求相适合的治理体系。东部地区农村工业发达、流动人口众多、居住集中、社会异质性非常高、治理事务多而复杂, 需要对社会进行精细化管理, 治理科层体系在东部地区的适用性?#20174;?#20986;科层体系在集中力量办大事、解决复?#37038;?#21153;上的巨大优势。由于中西部地区财政能力有限, 村干部公职化无法提高村组治理体?#30340;?#25152;有干部的工资, 只能够提高主职村干部工资, 这将打击副职干部和组长的工作积极性, 破坏原有的村组治理体系。若要提高所有村组干部的工资, 必然会对中西部地区紧张的财政造成更大负担。因此, 可以考虑在具?#24178;?#20250;基础和财政能力的中西部地区逐步推动村干部公职化, ?#26434;行?#21033;用正式治理体系的优势, 而不应该在政策上“一刀?#23567;薄?span>

    在人口外流的中西部村庄, 青壮年?#25237;?#21147;外流, “三留守”现象比较突出。保障老年人和?#20061;?#20799;童的生活安全、维持村庄中传统的互助体系以维持村庄的基本秩序, 是当前中西部农村的治理任务。中西部农村的治理任务具有临时性、偶发性、乡土性的特点, 村干部应该将村民组织起来, 在村庄中增强自我管理、重塑互助网络。这些工作采用半正式的简约治理即可完成。在村庄青壮年主体大量流失的背景下, 可以动员村庄中负担不重的闲人精英参与到村民自治中来, 再造村庄自治主体。这些人一般是完成了人生任务、家庭负担不重的?#22303;?#32769;人, 在村庄中也有一定的威望。由这些负担不重的人作为骨干, 将村民组织起来进行生活互助, 照?#32454;?#40836;留守老人、打扫卫生、管护乡村道?#36820;?span>, 能?#25381;行?#22320;解决中西部人口流出村庄面临的治理需求。如此, 既不会大幅度增加中西部地区的治理成本, 又能?#25381;行实?#35299;决村民需求。

    作者:齐燕 王处辉

    基金: 2014年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“完善基层社会治理机制研究” (项目编号:14JZD030) 的阶段性成果;

    来源?#27721;?#21271;行政学院学报201901

  • 责任编辑:whj
  • 相关文章
  • 发表评论
  • 评分: 1 2 3 4 5

        
  • ·请遵守中华人民共和国其他各项有关法律法规。
  • ·用户需对自己在使用本站服务过程中的行为承担法律责任(直接或间接导致的)。
  • ·本站管理员有权保留或?#22659;?#35780;论内容。
福建快三推荐